谨防城镇化扩张陷阱- “十二五”规划纲要提出,到2015...

“十二五”规划纲要提出,到2015年,我国城镇化率要从47.5%提高到51.5%。 本报记者获悉,为了我国城镇化顺利推进,《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》(以下简称《规划》)已经编制完毕,将于今年3月份召开的年全国“两会”前后对外发布。

这份由发改委牵头,财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》,将涉及全国20个左右城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设,为农民市民化提供发展思路,将在未来十年拉动几十万亿元的投资。

按照《规划》,未来中国新型城镇化建设,将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则,按照“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求,推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

具体到对新型城镇化的战略布局,将在东部地区,优化提升京津冀城市群、长三角和珠三角城市群,逐步打造更具国际竞争力的城市群;在中西部资源(9.45,-0.04,-0.42%)环境承载能力较强的地区,培育壮大若干城市群。

在此基础上,进一步优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市;并且有重点地发展小城镇,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

去年年底召开的中央经济工作会议上,把加快城镇化建设速度作为2013年经济工作的六大任务之一。国务院副总理李克强也频繁就城镇化表态,强调“城镇化就是最大的内需,要把这个潜力发挥出来”。

专家指出,城镇化将成为新时期经济增长的新动力。推进城镇化势必推动我国的基础设施建设。城镇人口的增加需要新建更多的住房,需要兴建更多的公共基础设施和民生工程,这将带动铁路、市政等多个行业投资的快速发展。

有分析报告指出,国家为城镇化投入的基础设施建设资金高达每人40万元。平均一位农民成为城市居民,国家要花费40万元,如以每年1%的城镇化速度计算,我国每年的进城农民达1300万人,可拉动52000亿元内需,约等于国内生产总值39万亿元的13%。

城镇化建设水平通常用城镇化率来衡量。2011年我国城镇化率已经达到50%以上,世界平均城镇化水平约为47%,而发达国家和地区约为75%,发展中国家在38%左右,最不发达国家大约为22%,目前中国城镇化率已经超越了发展中国家的水平,但与发达国家相比还存在一定的差距。

“在城镇化的过程中,农村对基础设施的需求增强,这就能够扩大投资,从而拉动消费。根据我们的研究,投资中的70%最终都会转化成消费。”商务部研究院消费经济研究部副主任、研究员赵萍此前告诉《中国联合商报》记者,我国城镇居民在生活方式、消费理念与消费模式上与农村有很大差别。

赵萍指出过去十年中,我国城乡收入比下降到了3.1:1,但城镇人均消费支出和农村人均消费支出之比始终保持在3.6~3.8的水平。而在城镇化的过程中,越来越多的农村居民变为城镇居民,他们的消费理念与消费模式也会有所转变,消费规模随之大幅度增长,从而对总消费的增长产生带动作用。

和讯网总编辑王炜此前接受《中国联合商报》记者采访时表示,城镇化会启动新的一轮建设,初期会出现房地产突进,但是对教育,医疗等产业将会产生巨大的影响。比如我们全面推动城镇化,把2亿农民工的城镇化真正成为城镇的居民或市民,由此带来的医疗、教育问题的解决,它本身就是一个巨大的市场空间。

多地政府出台规划促城镇化发展

除了响应中央城镇化建设呼声,各地更是看准了城镇化带来的各种机遇,大力推进城镇化建设。近期,不少地方政府纷纷对城镇化的定位进行了“回馈”,先后出台了与城镇化有关的具体措施或目标。

据报道,近期河南、福建、江西、云南、贵州等地出台城镇化体系建设规划方案,高调发布城镇化目标,基建投资、城区规划调整以及农村人口市民化成为地方政府推进新型城镇化的关键词。从规划的内容来看,未来城镇化的主体思想还不仅仅停留在地产方面,它涉及了交通建设等多个方面。

1月24日,山东省人民政府发布的《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》称,该省城镇化发展仍存在“质量不高、速度不快”的问题。特别是“城市群发展滞后,中心城市综合实力和辐射带动能力不强,小城镇规模小、实力差,城市基础设施和公共服务设施投入不足、承载力不强,城镇土地利用效率不高,城镇化综合配套改革和发展动力不足等。”

山东省的规划纲要提出,到2015年,该省城镇化率达到56%;到2020年,城镇化率达到63%。其中,山东还提出了少见的“户籍人口城镇化率”的目标:2015年达到47%,2020年达到56.5%。所谓户籍人口城镇化率,是按户籍人口计算的城镇化率,这是相对于常住人口城镇化率的概念。

山东省同时提出,到2015年,“每年城镇新增就业100万人、新增转移农村劳动力120万人;城镇经济实力进一步增强,人均地区生产总值6.5万元,服务业增加值比重达45%以上,单位地区生产总值能耗5年下降17%”等目标。

云南省去年年底公示的《滇西南城镇群规划(2012—2030)》以及《滇东南城镇群规划(2012—2030)》,提出建设滇东轻工产业为主的沿边城镇群。

据悉,云南的目标是,到2015年城镇化水平达到45%左右,2030年达到65%左右。在未来建成以昆明为中心的滇中、滇西、滇东北、滇东南、滇西南及滇西北等6大城镇群,打破行政区划约束,跨地区优化资源和生产力配置,目前《滇中城市群规划 2009 2030 》已经得到批复实施,滇中将被培育成为全省跨越发展的重要引擎,进而推动滇西、滇东北、滇东南、滇西南及滇西北城镇群加快发展,尽快形成新的经济增长极。

河南省也在加快城镇化推进。河南省省长郭庚茂在2013年的《政府工作报告》中说,今后5年,要加速发展新型城镇化,目标是“城镇化率达52%以上,现代城镇体系基本健全,城乡发展一体化新格局初步形成。”

“强化新型城镇化引领,持续推进城乡发展一体化”被列为河南省重点工作的第二条内容。郭庚茂说,要有序推进农业转移人口市民化。把农业转移人口落户的重点放在中小城市,鼓励引导就近城镇化。增强城镇产业支撑能力,推动以产兴城,更好解决进城农民就业问题。同时,“优化城市形态和布局”和“促进城乡一体化发展”也是推进城镇化的举措之一。

福建提出推动福州和厦漳泉两大都市区建设,加快区域金融、医保、交通等同城化工作。贵州的目标是,到2015年,全省城镇人口增加至1450万人左右,城镇化率达到41%左右,到2020年城镇化率达到50%左右。江西省2011年城镇化率为45.7%,比全国平均水平低5.57个百分点。江西要与全国同步实现小康社会目标,必须在今后一段时期内加快城镇化进程,城镇化速度超过全国平均水平。从各地的规划的内容来看,未来城镇化的主体思想还不仅仅停留在地产方面,它涉及了交通建设等多个方面。

专家提醒谨防城镇化扩张陷阱

按照《规划》,未来中国新型城镇化建设,将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则进行。在轰轰烈烈的城镇化“造城”和城镇化投资热浪下,专家提示,需防范出现以追求土地扩张为主的“伪城镇化”思路,围绕人口城镇化的公共服务均等化应成为各地城镇化体系建设重点。

分析人士指出,如何处理好城镇化与“三驾马车”中投资的关系,成为地方方政府在推经城镇化过程中绕不开的问题。一旦地方政府加快城镇化建设,或会造成投资过热,并加剧通胀的迅速升温。

暨南大学城市与区域经济研究中心主任陈恩表示,在引导农村人口进入城市的过程中,城市产业发展、公共服务水平、社会管理制度将是城镇化建设的重要基础。“以广东省内的城中村为例,解决异地型农村人口市民化的关键是要发展当地现代工业、统筹资源、改变市民观念。实际上,各地城镇化有其区域特色,为了城镇化而城镇化的建设难以为继。”陈恩如是说道。

上海交通大学[微博]城市与区域经济研究所所长高汝熹也表示,城镇化是中国未来20年维持高速发展的动力,地方政府的举措紧跟中央步伐,认清了城镇化带来的机会,这值得肯定。但过多炒作城镇化没有意义,毕竟城镇化需要切切实实地推进,而不是投资概念上的炒作。

资料显示,从2009年至今,关于“地方债”危机和地方政府“破产”的消息就屡次见诸报端。一旦从2013年至2020年继续“大干快上”基建工程,或将再次加剧地方政府的负担。

此前农业银行(2.92,0.01,0.34%)公布的研究报告指出,部分地方政府可能借新型城镇化之名,行过度投资之实,并提醒应警惕投资过度带来的新一轮产能过剩。

全国人大财经委副主任贺铿在和讯网主办的“财经中国2012年会”上主题发言时表示,在当下大体倡导城镇化的背景下,政府炒作的苗头比较明显,很有可能又掀起一阵所谓的城市化,把房地产泡沫又吹起来,这是值得警惕的问题。

贺铿在会后接受《中国联合商报》记者采访时一再呼吁,城市化一定要依靠市场的力量向前推进,城市化不可能不发展房地产,但要依靠市场的方式推进房地产业发展。

北京大学房地产发展研究基金中心副主任杜猛也强调,现有的这种城镇化发展方式可能带来房地产化,发生像三亚、鄂尔多斯(9.21,0.05,0.55%)等城市发展的弊端,它没有产业只是一个空城;另外,在城镇化的发展中我们更应该防止像巴西里约热内卢的城市的贫民化。

和讯网总编辑王炜也指出,城镇化不是一蹴而就的,目前更有效的方式是把现有的农民工、城镇流动人口问题解决。虽然看起来现在是51%的城镇化率,但中间是有很多虚数的。现在的问题是要把这些虚数做实,让更多的农民工进城,解决好他们的教育、医疗情况问题。

世界银行前行长罗伯特·佐利克近期在北京表示,当前中国正在经历快速城镇化,需要考虑的不仅是建设一些基础设施或房屋,同时还应考虑生活品质和环境问题。在这个过程中,政府需要创立的是一个框架和体系,包括需要建立起法律法规方面的框架。一旦有了这样的框架,就会吸引更多的资源、资金和人才,推动城镇化获得创新的发展。

新型城镇化需释放更多制度红利

中央农村工作领导小组副组长陈锡文2011年表示,中国城镇化近年来之所以处于高速推进期,与“土地等资源成本过低”、“劳动力成本过低”、“污染环境付出的成本过低”这“三低”因素相关。

统计数据显示,2011年,中国城镇化率是51.27%,中国社科院此前发布的蓝皮书称,按世界城市的发展规律,当城镇化率达到40%~60%的时候,“城市病”进入多发期和爆发期,“此时,推进城镇化将面临更为严峻的挑战”。

国家信息中心经济预测部副主任范剑平[微博]就曾表示,新型城镇化面临两大挑战,第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化,第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。

李克强副总理指出,城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。分析人士指出,为何此前的城镇化会出现粗放型的“人口比例和面积扩张”,这与城镇化初期的资源供应有关,更与相关制度密切关联。其中,最为重要的便是户籍制度和土地管理制度。

“城镇化发展过程中,需加快推进户籍制度改革。”杜猛此前在和讯网2013年年会上接受《中国联合商报》记者采访时表示,改革户籍制度,才能真正让城镇化健康发展,否则的话,不打破户籍制度,城市化运动或者我们的城市化只是一个概念和口号。

“也就是说把人分几等这种方式是坚决要去除的,因为它完全与市场经济格格不入。”杜猛表示,“我们不可能看到既一片辉煌又要用封建那一套的方法管理现在的市场经济,这是不现实的,也是格格不入的,同时它会带来畸形发展和后遗症”。

在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来,城镇化的核心是要户籍制度改革问题;现在的城镇不能以户口为限,城镇的基本公共服务要实现全面覆盖,不能再以户籍作为借口来阻碍城镇政府发挥其服务能力和水平。

贺铿说对城镇化的提醒是:“我认为现行的土地制度既制约农业现代化,又制约真正的城镇化。土地制度不进行改革,土地不能有偿的流转,你不可能真正实现农业现代化,不可能真正实现城市化。”

杜猛也强调,土地政策的改革方向不是简单把地分给农民,使土地可以流转这么简单的问题。他认为,改革的目标,不管土地政策怎么改,要让8亿农民受益,不是房地产商和地方政府受益。要规避地方政府在这方面的受益,规避开发商的获利,让低收入阶层顺利进城,让农民进城后无后顾之忧,才能防止城市最后成为一个空城。

杜猛一再强调,土地改革的政策可以阻止通过土地改革的红利让部分利益集团获得利益,从而让农民获得利益。

知名经济学家许小年[微博]撰文称,要推进土地制度改革。具体而言需要从确认农民土地权利入手,允许集体土地直接进入市场,取消剥夺农民的征地环节,废除“18亿亩红线”,打破政府垄断,建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。

“这项改革不仅可增加土地供应,降低城镇房价,有助于城镇职工安家,且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中,使他们有可能在城里租房、买房,进入并且真正融入城镇的经济与社会。”许小年表示,目前,已有一些地方进行了改革试点,要想在全国范围推广,就须平衡已经相当紧张的地方财政,否则,就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。

据记者了解,目前,农村集体土地征收补偿条例正在制定中,但这个条例的出台前提是先要对上位法《土地管理法》进行修改,这已被提上日程。

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